以涉税专业服务立法赋能海南自由贸易港高质量发展

《海南自由贸易港涉税专业服务规定》（下称《规定》）已由海南省第七届人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过，自2025年11月1日起正式施行。《规定》是自贸港高质量发展现代服务业的重要法规，是全国首个规范涉税专业服务行为的地方性法规，也是助力自贸港高质量发展的重要制度保障。

涉税专业服务立法的背景与意义

海南自贸港建设是国家重大战略，其“一线放开、二线管住、岛内自由”的特殊监管模式及以“零关税、低税率、简税制”为核心的税制设计，对涉税专业服务的规范化、法治化、国际化提出了前所未有的高要求。当前，涉税专业服务领域存在的法治体系不完善、监管手段滞后、专业人才短缺等问题，已成为制约自贸港政策红利充分释放、营商环境深度优化、经济高质量发展的重要因素。因此，亟须通过系统、前瞻的涉税专业服务立法，构建起法治保障有力、专业支撑高效、监管精准智能、治理协同优化的服务生态体系，为海南自贸港建设行稳致远注入强劲动能。

《规定》的出台，填补了海南涉税服务领域法律的空白，明确涉税服务机构设立条件、业务范围、执业规范，有效规范市场秩序，为涉税专业服务行业高质量发展提供了制度保障。同时，其立法层级和专业性在全国范围内具有先行先试的探索意义，与海南自贸港其他法律法规协同，形成完整法治链条，为海南自贸港建设营造了稳定、公平、透明、可预期的法治环境，标志着海南自贸港在构建市场化、法治化、国际化一流营商环境方面取得重要突破。

海南自贸港涉税专业服务行业的现状与问题

现行税收监管体系。以《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则为基础，以国家税务总局颁布的《涉税专业服务管理办法（试行）》（下称《管理办法》）为实践指引。在监管实践中，税务机关建立并完善了实名管理、信息采集、监督检查、信用评价等多项机制，构建起全方位的监管制度框架。在具体分工上，海南省税务局构建了省、市（县）、监管分局三级联动工作机制。其中，省级税务机关的纳税服务部门承担总体规划职能，负责制定监管方案、分配工作任务。市（县）级纳税服务部门监督监管分局执行进度，定期评估工作成效。监管分局采取“一个分局、一批人”的专业化集中管理模式，对涉税专业服务机构及人员实行跟踪式管理，包括但不限于信息收集、风险评估等。在具体手段上，主要采取行政备案管理、落实信用评价体系、强化日常监督检查三项措施。依托评价体系和“红黑榜”制度，加强震慑效力；通过日常辅导、走访约谈等方式掌握涉税专业服务机构运行情况，及时发现并纠正违法违规行为。

涉税专业服务行业现状较为复杂。一是行业机构分布上，基础服务供给充足，高端服务供给稀缺。根据海南税务系统数据，截至2025年7月末，海南省纳入监管体系的涉税专业服务机构总数达2153家。从机构构成来看，代理记账机构和财税咨询公司占据主导地位，共计1679家，占比78%；代理企业约10万家，占比8%，这反映出中小微企业对基础性财税服务的旺盛需求。而具有专业资质的服务机构相对较少，其中税务师事务所167家（7.76%）、会计师事务所79家（3.67%）、律师事务所20家（0.93%），共代理企业约3万家，占比3%。这种分布格局表明，海南省涉税服务市场呈现出“基础服务供给充足、高端服务相对稀缺”的特点。二是从业人员分布上，基础服务人员分散，高端服务人员集中。截至2025年7月，海南省涉税服务从业人员总数为6925人，分布在2153家机构中，平均每家机构拥有2至3名专业人员。其中，代理记账机构虽然数量最多，但从业人员仅3232人，平均每家机构仅2人；税务师事务所拥有859名专业人员，平均每家机构5至6人；会计师事务所358人，平均每家4至5人；律师事务所49人，平均每家2至3人。人员分布反映高端涉税服务对专业人才有较高的要求，这与市场需求和服务内容的差异密切相关。三是税务信用分布上，中间大两头小，监管手段提分明显。涉税专业服务机构信用评价体系是税务部门实施分类监管的重要工具，评价结果直接反映了机构的执业规范程度。海南省参与2024年度信用等级评价的机构共1628家，从评价结果来看，信用状况呈现明显的“中间大、两头小”的分布特征。其中信用积分在400—500分之间（TSC5级）的有560家，占比34.39%，这些机构通常是规模较大、管理规范的行业领军企业。信用积分在300—400分之间（TSC4级）的机构有630家，占比38.70%，这反映出大多数机构能够基本遵守执业规范。信用积分在200—300分之间（TSC3级）的有84家，占比5.16%，这些机构往往存在轻微违规行为，如未按时报送业务信息等。信用积分在200—100分之间（TSC2级）、100分以下（TSC1级）的机构有354家，这些机构的遵从度很低，基本从未主动报送业务信息。

涉税专业服务行业存在问题。一是法治体系有待完善。当前的涉税专业服务相关文件法律层级低且部分内容缺失。我国关于涉税专业服务的相关规范以国家税务总局制定的《管理办法》为主，以信用积分等规范性文件为辅，从法律效力层级来看，层级最高的《管理办法》属于部门规章，相较于《中华人民共和国税收征收管理法》等法律和行政法规，其法律位阶明显偏低。由于缺乏足够的法律强制力，监管措施的权威性受到制约，直接影响执法效能，也难以形成长效监管机制。二是高端人才缺口较大。一方面，海南自贸港封关后将推进简税制，与现有增值税、消费税等税种并存导致税制冲突，涉税专业服务机构面临双重合规成本，政策复杂性使得服务难度攀升。另一方面，随着我国对外开放的不断深化，海南自贸港打造新时代对外开放重要门户，将面临更多国际税收相关问题，涉税专业服务机构及人员将面临更多跨国涉税难题，需掌握好不同税收制度并能灵活运用，对机构水平、人员素质提出了更高要求。海南现有的涉税专业服务机构中，税务师等高端人才占比不足18.28%，不能满足自贸港封关后的财税高端人才保障需求。

执行标准规范性缺失。一方面，现行的《管理办法》及配套文件没有对涉税专业服务增加准入门槛。《管理办法》虽然对未按时纳入监管的涉税专业服务机构及人员明确了处罚标准，但受限于现有监管手段，税务机关不能从代理源头管控代理人员，滋生了“隐形代理”，导致纳入监管的守信中介反而会受到更加严格管理。另一方面，规范性文件的层级较低，也影响着涉税专业服务管理的传播力度和速度。法律层级较高的制度规范的稳定性更强，指导实际工作的标准会更加长期统一。而《管理办法》及其配套文件层级较低，随着实际需求变化发生变更的概率大，造成执行标准的不统一。

涉税专业服务立法对海南自贸港高质量发展的重要作用

为海南自贸港建设提供法治保障。一是完善自贸港法治体系。《中华人民共和国立法法》与《中华人民共和国海南自由贸易港法》赋予海南自贸港立法创新优势，在此背景下，涉税专业服务立法能填补涉税服务领域法律空白，明确涉税服务机构设立条件、业务范围、执业规范，有效规范市场秩序，推动行业健康发展。二是提高监管依据层级。通过立法明确涉税专业服务机构及人员权利、义务和责任，将监管纳入法律框架，赋予税务机关更明确、更高层级的监管权限。在对涉税服务机构违规行为处罚时，法律规定让处罚更具威慑力，有力规范执业行为，维护税收秩序，契合自贸港建设对高效监管的需求。三是强化政策落实保障。涉税专业服务立法规范中介行为，明确执业标准，避免利益驱动下对企业的误导，保障企业获取精准的涉税服务。以企业所得税优惠政策为例，服务机构可依据立法要求，助力企业精准判断是否符合鼓励类产业目录及实质性经营要求，指导企业准备申报材料，确保企业应享尽享15%低税率优惠。

推动海南自贸港营商环境优化。一是降低企业经营成本。通过规范行业，能提升服务质量与效率，降低企业税收遵从成本。服务机构可以助力企业精准理解政策、合理做好税务筹划，规避风险损失，在自贸港复杂税收政策体系下，为企业提供个性化咨询，制定合规税务方案，最大程度享受税收优惠、降低税负。二是提振企业投资信心。为投资者提供准确涉税信息，增强投资信心。对于跨境投资企业，服务机构可提供国际税收政策咨询、跨境风险评估等服务，降低投资风险、提升便利度。吸引更多国内外企业投资自贸港，促进资本、技术、人才等要素自由流动，提升产业结构与经济竞争力。三是接轨国际先进标准。作为我国对外开放前沿，海南自贸港在跨境投资贸易中面临复杂国际税收环境，涉及多国税收政策与协定衔接问题。通过借鉴国际先进服务标准与管理经验，结合自贸港实际及国际规则，可直接推动税收征管与行业服务的国际化对接，提升本地服务的国际规范度与认可度。

夯实海南自贸港产业升级基础。一是培养多样化人才。《规定》明确吸引国际涉税专业人才，提升行业国际化水平，为企业跨境业务提供专业服务，增强国际竞争力，推动自贸港经济国际化，顺应自贸港建设对高端人才与国际化发展的需求。二是助力产业结构优化。税务咨询方面，解读最新政策并分析对企业业务的影响，辅助企业调整经营策略。税务筹划方面，结合企业实际与发展战略制定方案，降低税负、提高资金使用效率。以高新技术企业为例，协助利用税收优惠，合理安排研发投入与成本核算，推动产业向高端制造业、现代服务业、高新技术产业等新兴领域转型。三是提升行业服务水平。一方面，《规定》能促使涉税专业服务机构加强内部管理，提高从业人员专业素质与职业道德水平，增强企业信任与纳税遵从度，构建亲清征纳关系。另一方面，推动税务机关、市场主体与服务机构完善沟通机制，及时反馈政策执行问题，为政策优化创新提供参考依据。

涉税专业服务立法助力海南自贸港高质量发展的路径

《规定》正式实施，筑牢法治化服务体系的制度基石。第一，提升立法层级，构建制度核心。《规定》的实施，明确涉税专业服务的法律定义、业务范围、准入标准、执业规范、监督管理主体及职责、法律责任等核心内容，为整个行业提供坚实的“上位法”支撑。第二，细化配套规则，织密制度网络。在《规定》框架下，对标自贸港税制设计、跨境业务需求和国际化服务前景，系统梳理监管需求，建议及时制定实施细则、行为准则等关键配套实施细则，确保《规定》有效落地。第三，强化立法协调，破解制度性冲突。《规定》中设立“政策衔接与适用规则”条文，如“开展海南自由贸易港与境内其他地区税收制度衔接相关的涉税专业服务”等。明确特殊区域政策与全国性税法的适用优先级和转换机制。建立由省级税务部门主导，财政、司法、市场监管等部门参与的涉税专业服务立法协调机制，定期评估政策叠加效应，及时提出立法修订或政策调整建议，实质性降低服务机构面临的“双重合规成本”。建立“涉税专业服务风险清单”管理制度，为机构提供清晰的行为边界预期。

完善监管能级，强化多元监管驱动服务质效跃升。第一，明确准入门槛，推动常态化智能化监管。一是《规定》中明确涉税专业服务机构及人员的准入标准，确定税务机关为认证涉税专业服务机构及人员执业资格的唯一机构。二是为涉税专业服务人员建立唯一的、可验证的数字身份标识，贯穿其执业活动全过程，便于精准归责和信用积累。同时设置严格的数据采集、存储、使用、传输的安全标准和隐私保护条款，明确各方责任，防止数据滥用和泄露，筑牢智能监管的信任基础。三是加强数字化比对监管手段，完善逃避行政监管、纳税遵从、执业行为、不当交往的风险指标，严查执业资格，严格纳入监管，保障执法的公平性。第二，搭建多元平台，强化上下联动监管。一是建立沟通协商平台。探索建立由省级税务部门牵头，代表性涉税服务机构、重点行业协会、大型企业财税负责人共同参与的“海南自贸港涉税专业服务发展联席会议”，定期召开会议，共研政策落地难点、共商服务优化举措、共解涉税争议焦点、共建行业自律规范。二是建立争议调解平台。探索构建“事前预防+事中调解+事后救济”的多元协同、高效闭环涉税争议解决长效机制，着力强化源头治理、多元化解和权益保障，推动涉税争议实质性化解。三是构建多元宣传辅导平台。联合市场监管等主体登记机关开展事前执业辅导。加大对涉税专业服务“红黑榜”宣导力度，引导新办市场主体正确选择合法、有资质的涉税专业服务机构及人员开展业务合作，从源头规范企业财税业务标准，保障企业合规经营。第三，强化行业自律组织作用。《规定》赋予海南省注册税务师协会等行业协会更大权限和责任，包括执业标准制定、职业道德监督、纠纷调解、人才培训等，实现行政监管与行业自律的互补。同时，鼓励行业协会搭建国际化、数字化平台，推动海南自贸港在涉税专业服务领域衔接国际规则，加强专业化人才队伍建设，促进涉税专业服务国际交流合作。

强化人才基石，构建国际化涉税服务人才生态圈。第一，立法确立人才优先发展地位。将高水平涉税专业服务人才纳入海南自贸港高层次人才认定范围，享受相应的落户、住房、子女教育、医疗保障、个税优惠等政策。鼓励国内外知名涉税专业服务机构将其区域性总部、专业服务中心或分支机构落户海南，对这类机构及其引进的核心人才给予“一企一策”“一人一策”的专项支持。第二，构建靶向引才制度体系。其一，聚焦产业需求，优先引进精通离岸金融、跨境投资并购、数字经济、离岛免税零售、生物医药、航运物流等海南重点发展产业的税务专业人才，建立“产业—人才”匹配度评估机制。其二，拓展引才渠道，通过国际性专业组织、知名高校、行业峰会、定向猎聘等多种方式，主动招揽全球顶尖税务人才。探索与新加坡、迪拜、中国香港等成熟自贸港建立涉税专业人才交流合作机制。其三，鼓励“候鸟型”专家与柔性引才相结合，通过项目合作、短期讲学、远程咨询等方式，充分利用国内外顶尖智力资源。第三，健全本地化人才培养机制。通过构建“政产学研”四位一体人才培育体系，优化本地人才培养与职业发展生态。其一，深化产教融合，推动海南高校开设或强化税务专业，与知名涉税服务机构共建实习基地、订单班，联合培养应用型人才。其二，健全职业发展体系，完善税务师、注册会计师等职业资格在海南的考试、注册、继续教育体系。支持行业协会举办高水平专业论坛和培训。立法保障专业人才在海南的执业资格互认与便利执业。其三，增强职业吸引力，通过立法规范服务收费、保障专业价值，提升行业整体薪酬水平和发展前景，强化本地人才黏性并吸引外流人才回流。其四，营造国际化、专业化的人才发展环境，在涉税服务聚集区打造设施完善、服务便捷、氛围开放的国际化社区和工作环境，满足高端人才需求。

推动数字化转型赋能智慧税务建设。数字化转型是现代涉税专业服务发展的必然趋势，也是助力海南自贸港高质量发展的重要路径。特别是在跨境涉税服务领域，数字化平台可以打破时空限制，为境外投资者提供更加便捷高效的涉税服务，增强自贸港的国际竞争力。《规定》明确鼓励“建设智能化涉税专业服务平台，利用现代信息技术提供涉税专业服务”“鼓励行业协会搭建国际化、数字化平台”，体现了对数字化转型的重视和支持。这种立法导向与海南省税收征管数字化改革方向高度契合。总之，涉税专业服务的数字化转型需与税务机关的智慧税务建设同频共振、相互促进，形成协同发展的良好格局。

深化跨境服务促进高水平对外开放。《规定》明确：“鼓励境外人员按照国家和海南自由贸易港规定，在海南自由贸易港参加税务师职业资格考试和提供涉税专业服务。鼓励境外涉税专业服务机构按照国家和海南自由贸易港规定，参与海南自由贸易港涉税专业服务。”通过向境外人员开放涉税服务市场，能够吸引国际税务人才来琼执业，这些人才带来的国际经验和服务理念，有助于提升海南涉税服务的整体水平，为境外投资者提供更加符合国际惯例的服务体验。同时，内地企业要学习借鉴境外涉税专业人员带来的国际经验和服务理念，更好地“走出去”。由此，通过涉税专业服务的国际化，海南自贸港可以更好地融入全球经贸网络，实现更高水平的对外开放。

（作者单位：麦正华系省人民代表大会财政经济委员会副主任委员、省人民代表大会常务委员会预算工作委员会主任；王宏系国家税务总局海南省税务局副局长；张涛，省人民代表大会常务委员会预算工作委员会；刘兴梅，国家税务总局海南省税务局）