以生态环境法典实施为牵引高质量建设生态环境友好型海南自贸港

今年8月15日，《中华人民共和国生态环境法典》（下称《法典》）正式施行。这是继民法典之后我国第二部以法典命名的法律，也是世界上第一部以生态环境命名的法典。《法典》共5编1242条，以总则为统领，系统构建覆盖污染防治、生态保护、绿色低碳发展和法律责任的全方位制度体系，推动我国生态环境立法迈入体系化、法典化的新阶段。《法典》的颁布施行，为推进美丽中国建设和人与自然和谐共生的现代化提供了基础性和综合性的法治保障。

习近平总书记指出：“生态是海南一大优势，要守护好这份家底，坚持陆海统筹，持续抓好突出环境问题整治，高质量建设国家生态文明试验区。”《法典》的全面实施，为海南守护生态家底、提升生态文明建设法治化水平提供了新的契机。特别是《法典》第885条专门规定“海南条款”，将海南岛作为重要地理单元保护的对象，为海南“生态立省”战略提供了坚实的法律基础。推动《法典》在海南落地实施，应以第885条为主轴，将《法典》确立的价值理念和制度规范贯穿自贸港规划、建设、发展和治理全过程，促进污染防治、生态保护、绿色低碳发展协同推进，以高水平法治守护海南生态底色、提升自贸港绿色发展成色，充分发挥海南在全国生态文明建设中的试验示范和窗口作用。 

准确把握《法典》实施赋予海南生态文明建设的新使命 

《法典》第885条集中体现了海南生态文明建设的战略定位和法治任务，将海南岛全岛作为推进生态文明建设的完整治理单元，把生态优先、绿色发展的原则要求与体制机制创新、生态环境质量改善、资源利用效率提升和损害责任追究等法治任务贯通起来，意味着生态文明建设应成为全岛经济社会发展的重要遵循，需落实到产业准入、空间布局、资源利用、城乡建设和公共治理的各个环节。

坚持全域系统治理，是海南贯彻《法典》要求的首要任务。海南岛是一个相对独立而又高度关联的自然地理单元，中部山区、江河流域、沿海湿地和近岸海域相互联通，局部开发利用可能产生跨区域、跨要素的生态影响。《法典》确立了“山水林田湖草沙”系统治理的理念和原则，并以海南岛全岛为制度实施单元，要求打破部门分割、区域分治和要素分管的治理惯性，统筹山水林田湖草沙一体化保护和修复，完善陆海统筹、上下游协同、城乡一体的治理机制，形成从山顶到海洋的全域保护治理格局。

统筹高水平保护与高质量发展，是海南自贸港建设必须处理好的重大关系。《法典》第885条将“生态优先”与“绿色发展”一体规定，要求在守住生态底线的基础上拓展绿色发展空间。对海南而言，生态保护既要守住不可逾越的底线，也要成为塑造自贸港竞争优势的重要力量。通过健全生态产品价值核算、认证、交易和收益分配机制，发展生态旅游、热带特色高效农业、绿色制造和现代服务业，推动生态资源优势转化为产业优势、民生福祉和开放优势，使保护生态环境与发展新质生产力相互促进。

从改革先行迈向法治示范，是国家生态文明试验区建设的应有之义。在《法典》施行的背景下，海南应继续发挥改革开放先行地优势，积极探索符合生态文明建设规律的治理措施，及时将行之有效的改革经验转化为稳定成熟的法规制度。《法典》第885条将体制机制创新与生态环境损害责任追究相衔接，要求改革创新始终在法治轨道上运行，以权责清晰、协同高效、责任严格的实施机制保障各项制度落实，推动海南生态文明建设由政策驱动、项目带动进一步转向制度化、规范化和长效化，争当美丽中国示范样板。

充分发挥海南生态环境法治建设的先行优势

海南在生态文明体制改革和地方立法方面已形成较好基础，具备实施《法典》的先行优势。近年来，海南统筹运用一般地方性法规制定权、经济特区法规制定权和海南自贸港法规制定权，在生态保护红线、热带雨林国家公园、禁塑、排污许可、生态环境分区管控等领域先行探索，逐步形成具有海南特点的法规制度体系。《法典》第60条确立生态保护红线管理制度，第66条、第67条规定生态环境分区管控制度和生态环境准入清单，第69条允许地方结合实际完善生态环境标准体系。这些规定为海南总结改革经验、细化地方规则、提高制度衔接水平预留了充分空间。

在生态保护领域，海南以热带雨林国家公园建设为牵引，统筹推进自然保护地体系建设、珍稀濒危物种保护和重要生态系统修复，形成了具有鲜明热带海岛特色的实践探索。《法典》第42条、第43条分别对生物多样性保护和以国家公园为主体的自然保护地体系作出规定，第706条明确在天然热带雨林区依法建立自然保护地，第731条对红树林湿地实行特别保护。这些规定与海南的生态禀赋和保护实践高度契合，为海南热带雨林国家公园建设、海南长臂猿等珍稀物种保护以及红树林等湿地保护修复提供了直接法律依据。下一步，应加强国家公园与周边地区协同保护，完善生态廊道和栖息地连通机制，健全生物多样性调查、监测和评估体系，使海南生态保护的改革成果获得更加稳定、长效的法治保障。

在污染防治和绿色转型领域，海南坚持治污、降碳、扩绿协同推进，已积累了较为丰富的制度经验。“六水共治”以及美丽河湖、美丽海湾建设等项目，推动水资源、水环境、水生态治理由分散施策转向协同推进；全域禁塑、清洁能源岛、装配式建筑等改革措施，为绿色低碳转型奠定了良好基础。针对包括海南在内的部分地区陆海相连、海陆污染相互影响的实际情况，《法典》第45条要求沿海地方因地制宜开展重点海域综合治理，协同推进美丽海湾建设，第310条明确水产养殖尾水达标排放和工厂化养殖单位等重点养殖主体自行监测义务。这些规定为海南深化近海养殖污染治理、加强入海污染防控和完善陆海污染联防联治机制提供了明确依据，有助于推动相关工作由专项治理和集中攻坚向系统治理、长效治理转变。

在生态文明体制机制改革方面，海南始终走在前列。党的十八大以来，海南持续推动落实生态环境保护“党政同责”“一岗双责”，深入推进生态环境保护督察和生态环境损害赔偿制度改革。海南法院系统自2016年启动环境资源审判改革以来，推行环境资源刑事、行政、民事案件“三合一”归口审理，探索跨流域、跨区域提级集中管辖，并将修复性司法理念引入案件裁判。《法典》第17条、第20条，以及第31—33条对统一监督管理、协调联动和司法保障作出系统规定，为海南贯通生态环境保护督察、行政执法、检察监督、环境资源审判、公益诉讼、生态环境损害赔偿和生态修复等环节，推动各项改革相互衔接、协同发力提供了法律依据，有助于将海南生态文明建设的制度优势进一步转化为治理效能，为高质量建设国家生态文明试验区提供更加有力的法治保障。

推动《法典》制度优势加快转化为海南治理效能

加快生态环境法规制度衔接。《法典》不仅对既有生态环境法律制度进行体系整合，也对海南地方立法的协调性和可实施性提出了更高要求。应以《法典》为依据，对现行地方性法规、政府规章和规范性文件进行系统清理，统筹处理《法典》、海南自贸港法与一般地方性法规、经济特区法规、海南自贸港法规的关系，及时推进立改废释，消除规则冲突和制度衔接障碍。在维护国家法制统一的前提下，用好海南自贸港法规制定权，围绕热带雨林、海岸带、热带海洋生态系统和外来入侵物种等特色问题，细化具有针对性和可操作性的实施规则。落实《海南自由贸易港生态环境分区管控规定》，加强分区管控与国土空间规划、产业布局、项目准入、生态环境影响评价和排污许可的协同应用，健全适应热带海岛特点的地方生态环境标准，加快构建陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，推动法规、规划、准入、标准和监管相互贯通。

健全陆海统筹的全域系统治理机制。海南陆海相依、河海相通，污染防治和生态保护必须遵循自然生态系统的整体性原则，统筹山上和山下、上游和下游、陆地和海洋。据此，应以改善生态环境质量为核心，推动《法典》的污染防治编与生态保护编协同实施。具体而言，需落实《法典》第174条确立的以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，将建设项目生态环境影响评价、排污许可、自行监测、执法监管和信息公开衔接起来，提升重点园区、重点行业和重点排污单位全过程监管效能。以流域为基本单元，深化“六水共治”，统筹水资源、水环境、水生态治理，系统治理城乡生活污水、农业面源污染、水产养殖尾水和船舶港口污染，加强入海河流、河口和近岸海域联动监管。以海南南部山水工程为牵引，协同推进热带雨林、河湖湿地、红树林、珊瑚礁和海草床保护修复，完善生态修复项目全过程监管、成效评估和后期管护机制，构建陆海统筹、山海联动、资源融通的生态环境治理格局。

筑牢高水平开放条件下的生态安全防线。习近平总书记强调：“越是扩大开放，越要统筹发展和安全，牢牢守住安全底线。”海南自贸港封关运作后，货物、交通工具、人员和数据跨境流动更加便利，也对生态安全风险识别和协同监管提出更高要求。《法典》第22条要求提升生态安全风险研判评估、监测预警、应急应对和处置能力，第685条以及生态保护编第四章第三节系统规定外来物种风险预警、口岸检疫、分类分级管理和应急处置。对此，海南应加强海关、生态环境、农业农村、自然资源、海事等部门信息共享和联合防控，重点防范外来入侵物种、危险废物、化学物质和船舶污染风险，完善突发生态环境事件应急预案，做到生态环境风险早发现、早研判、早处置。

以绿色低碳规则塑造自贸港发展新优势。高水平保护与高质量发展具有内在一致性，良好生态环境既是海南必须守住的底线，也是培育新质生产力、增强开放竞争力的重要条件。《法典》绿色低碳发展编系统确立了经济社会发展绿色化、低碳化的基本制度，为海南将生态优势转化为发展优势提供了法治支撑。在此基础上，海南省委八届九次全会审议通过的《关于建设生态环境友好型自由贸易港的意见》进一步提出推进产业绿色低碳发展、提升资源节约集约高效利用、构建现代环境治理体系。据此，海南应落实低碳岛和生态环境友好型自贸港建设部署，推进清洁能源岛升级版、零碳园区和“无废岛”建设，健全重点行业产品碳足迹核算、标识认证和信息披露制度，培育绿色低碳产业链供应链。依托热带雨林、红树林和海洋生态系统，深化蓝碳标准体系和交易机制研究，完善生态产品价值实现机制，促进生态保护、产业发展和群众增收相统一，推动保护生态环境与发展新质生产力相互促进，使绿色低碳成为海南自贸港参与国际合作和竞争的鲜明优势。

形成执法司法守法协同推进的《法典》实施格局。《法典》第1052条确立了对污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务行为严格追责的基本要求，第1056条则通过过罚相当、从重处罚、从轻减轻处罚等规则提高执法精准性。对此，海南应健全行政执法与刑事司法、公益诉讼、生态环境损害赔偿之间的衔接机制，把停止侵害、赔偿损失、修复生态和惩治违法贯通起来。同时，依照《法典》第137条、第140条完善公众参与和企业生态环境信息披露机制，推动企业把环境合规嵌入投资决策、项目建设和生产经营全过程。通过干部教育、执法培训、企业服务和社会普法，使《法典》从纸面规范转化为治理行为和社会自觉，在国家生态文明试验区建设中形成可复制、可推广的《法典》实施经验，擦亮海南自贸港的生态底色。

本文系国家资助博士后研究人员计划（GZC20260346）阶段性成果

（作者单位：中国社会科学院法学研究所）